บทสรุปผู้บริหาร
มาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (NTMs) มีแนวโน้มเข้มข้นขึ้นทั่วโลก ประเทศคู่ค้าหลักของอาเซียนดำเนินมาตรการ NTMs เพื่อปกป้องธุรกิจในประเทศ ตลอดจนการกำหนดมาตรฐานสินค้าและสนับสนุนเป้าหมายความยั่งยืน โดยเฉพาะสหภาพยุโรปที่มีบทบาทโดดเด่นในการบังคับใช้ NTMs อย่างเข้มงวดและครอบคลุมสินค้านำเข้าเกือบทุกประเภท อาทิ มาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (CBAM) และมาตรการสินค้าปลอดการตัดไม้ทำลายป่า (EUDR) ซึ่งส่งผลกระทบต่อสินค้าส่งออกหลักของอาเซียน
มาตรการ NTMs ส่งผลให้ผู้นำเข้าและผู้ผลิตในประเทศต้นทางมีต้นทุนในการปรับปรุงการผลิตตลอดจนกระบวนการตรวจวัด รายงาน และทวนสอบ (Measurement, Reporting, and Verification: MRV) ทั้งนี้ แต่ละประเทศในอาเซียนได้รับผลกระทบต่อการส่งออกในระดับแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับสัดส่วนการส่งออกต่อ GDP การพึ่งพาตลาด EU และโครงสร้างสินค้าส่งออก กล่าวคือประเทศที่พึ่งพาการส่งออกไปยัง EU ในกลุ่มสินค้าที่มีความอ่อนไหวต่อมาตรการ NTMs สูง ย่อมได้รับผลกระทบมากกว่าโดยเปรียบเทียบ
อาเซียนจำเป็นต้องเร่งปรับตัวทั้งในระดับประเทศและระดับภูมิภาคเพื่อรับมือกับมาตรการปกป้องทางการค้าที่มีแนวโน้มเข้มงวดขึ้นอย่างต่อเนื่อง การปรับตัวของธุรกิจต้องอาศัยเงินทุน การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ รวมถึงการสนับสนุนจากภาครัฐผ่านชุดเครื่องมือทางนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริมการลงทุนเพื่อเปลี่ยนผ่านอุตสาหกรรม การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและเทคโนโลยี
การผลิต เพื่อรักษาขีดความสามารถในการแข่งขันของภูมิภาค
บทนำ
นับตั้งแต่องค์การการค้าโลกถูกจัดตั้งในปี 2538 เป็นต้นมา ประเทศสมาชิกต่างเดินหน้าลดอุปสรรคทางการค้าระหว่างประเทศ ทั้งมาตรการทางภาษี (Tariff Measures) และมาตรการที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Measures: NTMs) อีกทั้งยังเจรจาความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreements) ทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี ส่งผลให้อัตราภาษีศุลกากรขาเข้าเฉลี่ยทั่วโลกปรับลดลง จากราวร้อยละ 8 ในปี 2545 มาอยู่ที่ร้อยละ 4 ในปี 2564 (WITS, 2023) ในทางกลับกัน ประเทศผู้นำเข้าส่วนใหญ่หันมาใช้มาตรการ NTMs ทดแทนมากขึ้น อย่างไรก็ดี ตั้งแต่นายโดนัลด์ ทรัมป์ เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีในสมัยที่ 2 เมื่อปี 2568 สหรัฐฯ ประกาศบังคับใช้มาตรการภาษีนำเข้าในอัตราสูง ทำให้กลุ่มประเทศผู้ส่งออกรวมถึงอาเซียนมีต้นทุนการค้าเพิ่มขึ้น นอกเหนือจากต้นทุนในการปรับตัวตามมาตรการ NTMs ที่เพิ่มสูงกว่าต้นทุนด้านภาษีในช่วงที่ผ่านมา (UNCTAD, 2024)
ทั้งนี้ กลุ่มประเทศเศรษฐกิจหลัก ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐฯ จีน ญี่ปุ่น และสหภาพยุโรป (EU) ต่างใช้มาตรการ NTMs กับสินค้านำเข้าเพื่อปกป้องธุรกิจในประเทศ (Trade Protectionism) รวมถึงเพื่อเป็นกลไกในการยกระดับมาตรฐานสินค้าและส่งเสริมเป้าหมายด้านความยั่งยืน ในบรรดาประเทศเหล่านี้ สหภาพยุโรปมีบทบาทโดดเด่นในการผลักดันและบังคับใช้มาตรการ NTMs อย่างเข้มงวดภายใต้กรอบเวลาที่ชัดเจน โดยมีเป้าหมายหลักเพื่อคุ้มครองตลาดในประเทศผ่านการควบคุมคุณภาพสินค้าให้มีมาตรฐานเดียวกัน ดังนั้น ในฐานะที่ EU เป็นหนึ่งในตลาดส่งออกสำคัญของอาเซียน การบังคับใช้มาตรการ NTMs ดังกล่าวจึงส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและการส่งออกของภูมิภาคนี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
บทความนี้จึงมุ่งเน้นการศึกษามาตรการ NTMs ของสหภาพยุโรปที่ส่งผลต่อเศรษฐกิจอาเซียน โดยเฉพาะ ไทย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เวียดนาม และมาเลเซีย โดยแบ่งการวิเคราะห์ออกเป็น 3 ส่วน คือ (1) ภาพรวมการบังคับใช้มาตรการ NTMs (2) การวิเคราะห์ผลกระทบต่อเศรษฐกิจอาเซียน (3) สรุประดับผลกระทบ และมาตรการรองรับของ 5 ประเทศหลักในอาเซียน
ภาพรวมการบังคับใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีของสหภาพยุโรป (EU)
มาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี หรือ Non-Tariff Measures (NTMs) ครอบคลุมเครื่องมือเชิงนโยบาย กฎระเบียบ และข้อกำหนดต่างๆ อันมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อควบคุมนำเข้า-ส่งออก กำหนดมาตรฐานสินค้า และสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน
โดยสามารถแบ่งได้เป็น มาตรการด้านการนำเข้าสินค้า (Import-related measures) และมาตรการด้านการส่งออกสินค้า (Export-related measures) (ดูรายละเอียดประเภทของมาตรการในภาคผนวก A)
ส่วนใหญ่แล้ว มาตรการ NTMs ของ EU เป็นมาตรการด้านการนำเข้าสินค้า ซึ่งครอบคลุมหลายด้าน อาทิ มาตรการด้านสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Sanitary and Phytosanitary: SPS) เพื่อควบคุมการเคลื่อนย้ายสินค้าเกษตรต่างๆ หรือมาตรการทางเทคนิค (Technical Barriers to Trade: TBT) ที่เกี่ยวข้องกับมาตรฐานสินค้า มาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) รวมถึงมาตรการทางการค้าด้านอื่นๆ เช่น การกำหนดโควตานำเข้า กฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) เป็นต้น
สหภาพยุโรปเป็นกลุ่มประเทศที่บังคับใช้มาตรการ NTMs อย่างเข้มข้น สะท้อนจากตัวชี้วัดสำคัญ 2 ด้าน ได้แก่
-
NTM Frequency ratio หรือสัดส่วนจำนวนของประเภทสินค้านำเข้าภายใต้มาตรการ NTMs ต่อจำนวนประเภทสินค้านำเข้าทั้งหมด ซึ่งสัดส่วนนี้ของ EU เกินระดับร้อยละ 991/ สะท้อนว่าสินค้านำเข้าของ EU เกือบทั้งหมดต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดที่มิใช่ภาษี ขณะที่จีนและสหรัฐฯ ซึ่งเป็นตลาดส่งออกสำคัญของอาเซียนเช่นกัน มีสัดส่วนดังกล่าวอยู่ที่ร้อยละ 91 และร้อยละ 76 ตามลำดับ (ภาพที่ 1)
-
NTM Coverage ratio หรือสัดส่วนมูลค่าสินค้านำเข้าภายใต้มาตรการ NTMs ต่อมูลค่านำเข้ารวม ซึ่งสัดส่วนนี้ของ EU อยู่ที่ร้อยละ 98 สูงกว่าสัดส่วนของจีนและสหรัฐฯ ซึ่งอยู่ที่ร้อยละ 95 และร้อยละ 87 ตามลำดับ
แม้ว่าตัวชี้วัดทั้ง 2 ด้าน ของประเทศชั้นนำดังกล่าวจะอยู่ในระดับใกล้เคียงกัน แต่ในทางปฏิบัติ EU บังคับใช้ NTMs อย่างเข้มข้นกับทุกกลุ่มสินค้า ขณะที่สหรัฐฯ และจีนมีมาตรการที่เข้มงวดกับสินค้าเฉพาะกลุ่ม นอกจากนี้ EU ยังมีข้อกำหนดใหม่ๆ ที่ยกระดับมาตรฐานสินค้าในวงกว้าง โดยเฉพาะมาตรการทางเทคนิคและมาตรการด้านสุขอนามัย โดยตัวอย่างประเภทมาตรการ NTMs สำคัญที่ EU บังคับใช้กับสินค้าส่งออกสำคัญของอาเซียน ไม่ว่าจะเป็นเหล็กและโลหะ สินค้าเกษตรและอาหาร ได้แก่
1) มาตรการทางเทคนิค (Technical Barriers to Trade: TBT) เช่น
-
มาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM)2/: กำหนดค่าธรรมเนียมคาร์บอนสำหรับสินค้านำเข้า 6 กลุ่มที่ปล่อยคาร์บอนสูง เพื่อสร้างความเท่าเทียมระหว่างสินค้าที่ผลิตใน EU และสินค้านำเข้า ส่งผลให้ผู้นำเข้าต้องเผชิญกับต้นทุนที่เพิ่มขึ้น ทั้งจากการวัด รายงาน และทวนสอบปริมาณก๊าซเรือนกระจก (Measurement, Reporting, and Verification: MRV) ตลอดจนผู้ผลิตในประเทศต้นทางต้องลงทุนเพื่อปรับปรุงกระบวนการผลิต เช่น เปลี่ยนไปใช้เตาหลอมไฟฟ้าในอุตสาหกรรมเหล็กเพื่อช่วยลดการปล่อยคาร์บอน
-
มาตรการสินค้าที่ปลอดจากการตัดไม้ทำลายป่า (EUDR): เตรียมบังคับใช้กับสินค้าที่มีความเสี่ยงสูงต่อการตัดไม้ทำลายป่า (Deforestation) ทั้งหมด 7 กลุ่ม ได้แก่ ยางพารา ปาล์มน้ำมัน วัว ไม้ กาแฟ โกโก้ และถั่วเหลือง ซึ่งส่งผลให้ผู้ประกอบการต้องปรับเปลี่ยนกระบวนการผลิตและรายงานการตรวจสอบและประเมินสินค้าให้สอดคล้องกับข้อกำหนด
2) มาตรการด้านสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Sanitary and Phytosanitary: SPS) เช่น กำหนดปริมาณสารตกค้างสูงสุด (Maximum Residue Limits) และห้ามใช้สารเคมีอันตรายในสินค้าเกษตรและอาหาร ซึ่งทำให้ผู้นำเข้ารวมทั้งผู้เล่นในห่วงโซ่การผลิตมีภาระต้นทุนในการปรับรูปแบบการเพาะปลูก การตรวจสอบ และรับรองมาตรฐานสารตกค้างในสินค้า
การวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีต่อเศรษฐกิจอาเซียน
1) ช่องทางการส่งผ่านผลกระทบ
เนื่องจาก EU บังคับใช้มาตรการ NTMs กับสินค้านำเข้าแต่ละรายการโดยไม่เจาะจงแหล่งที่มาของสินค้า ทำให้ผู้นำเข้าที่ไม่ว่าจะนำเข้าสินค้าจากประเทศใดก็ตามต้องปฏิบัติตามมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งเป็นข้อแตกต่างสำคัญเมื่อเทียบกับมาตรการด้านภาษีที่มักกำหนดเป็นรายประเทศตามข้อตกลงทางการค้า ดังนั้น อาเซียนซึ่งส่งออกสินค้าไปยังสหภาพยุโรปจึงได้รับผลกระทบทางตรง (Direct impacts) ผ่านช่องทางการค้าและช่องทางการลงทุน เนื่องจากธุรกิจต้องมีต้นทุนเพิ่มเติมในการปรับตัวเพื่อให้สินค้าเป็นไปตามข้อกำหนด และยังมีผลกระทบทางอ้อม (Indirect Impacts) จากการนำเข้าวัตถุดิบและสินค้าขั้นกลางจากคู่ค้าที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการ NTMs เช่นกัน (ภาพที่ 2)
ทั้งนี้ แต่ละประเทศอาจเผชิญผลกระทบที่แตกต่างกันตามปัจจัยสำคัญ อาทิ สัดส่วนการพึ่งพาการส่งออก สัดส่วนการใช้วัตถุดิบนำเข้า และความยืดหยุ่นในการปรับตัวของห่วงโซ่การผลิตในแต่ละประเทศ ดังนั้น หากประเทศในอาเซียนปรับตัวได้ช้ากว่าคู่แข่ง อาจทำให้สูญเสียส่วนแบ่งตลาดส่งออกและบั่นทอนขีดความสามารถการแข่งขันในระยะยาว
ผลกระทบของมาตรการ NTMs ต่อการส่งออกของอาเซียนสามารถแบ่งได้เป็น 3 มิติ ดังนี้ (1) ผลกระทบรายกลุ่มสินค้า โดยพิจารณาจากอัตราภาษีเทียบเท่า (Ad Valorem Equivalent: AVE) ซึ่งประเมินจากส่วนต่างระหว่างราคาสินค้านำเข้าที่อยู่ภายใต้มาตรการฯ กับราคาสินค้าในประเทศ เพื่อสะท้อนต้นทุนส่วนเพิ่มที่ส่งผ่านไปยังราคาสินค้านำเข้าแต่ละกลุ่ม (2) ผลกระทบจากการพึ่งพาการส่งออกไปยังสหภาพยุโรป ทั้งการส่งออกโดยรวมและรายกลุ่มสินค้า และ (3) ผลกระทบจากมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมซึ่งกระทบต่อการส่งออกของอาเซียน ตัวอย่างเช่น มาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) มาตรการสินค้าที่ปลอดจากการตัดไม้ทำลายป่า (EU Deforestation Regulation: EUDR) ซึ่งจะนำเสนอรายละเอียดการวิเคราะห์ในส่วนต่อไป
2) ผลกระทบของมาตรการ NTMs ต่อการส่งออกของอาเซียน
2.1) ผลกระทบรายกลุ่มสินค้า โดยพิจารณาจากอัตราภาษีเทียบเท่า (Ad Valorem Equivalent: AVE)
รายงานของ UNCTAD และ World Bank (2018)3 ประเมินว่า อัตราภาษีเทียบเท่า หรือ AVE โดยเฉลี่ยของสินค้าเกษตรสูงกว่าสินค้าอุตสาหกรรม (ภาพที่ 3) เนื่องจากสินค้าเกษตรเผชิญมาตรการปกป้องทางการค้าที่เข้มงวดกว่า ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดโควตาและการควบคุมราคานำเข้า ตลอดจนมาตรการควบคุมคุณภาพสินค้า ผ่านมาตรการนำเข้าด้านสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (SPS) และมาตรการทางเทคนิค (TBT) โดยอัตราภาษีเทียบเท่าเฉลี่ยของสินค้าเกษตรและอาหารสูงถึงร้อยละ 20 หรืออาจกล่าวได้ว่า ราคานำเข้าสินค้าเกษตรภายใต้มาตรการ NTMs ใน EU สูงกว่าราคาสินค้าในประเทศราวร้อยละ 20 ขณะที่สินค้าอุตสาหกรรม กลุ่มเครื่องจักรและอิเล็กทรอนิกส์ ยานยนต์ และเสื้อผ้ามีอัตราภาษีเทียบเท่าสูงที่สุด ประมาณร้อยละ 8-10 เท่านั้น
หากแบ่งกลุ่มสินค้าตามระดับผลกระทบต่อการส่งออก โดยพิจารณาจากอัตราภาษีเทียบเท่าของมาตรการ NTMs จากผลกระทบมากไปหาน้อย จำแนกได้ 4 กลุ่ม ดังที่แสดงในภาพที่ 3
-
กลุ่มสินค้าที่ได้รับผลกระทบสูงมาก (Very high) เช่น สินค้าเกษตรและอาหาร
-
กลุ่มสินค้าที่ได้รับผลกระทบสูง (High) เช่น เสื้อผ้าและสิ่งทอ ยานยนต์ สินค้าอิเล็กทรอนิกส์และเครื่องจักร
-
กลุ่มสินค้าที่ได้รับผลกระทบปานกลาง (Moderate) เช่น สินค้าเคมีภัณฑ์ โลหะ ยางและพลาสติก
-
กลุ่มสินค้าที่ได้รับผลกระทบน้อย (Low) เช่น สินแร่ น้ำมันและก๊าซ
2.2) ผลกระทบรายจากการพึ่งพาการส่งออกสินค้าไปยังสหภาพยุโรป
ในบรรดา 5 ประเทศสำคัญในอาเซียน เวียดนามพึ่งพาการส่งออกไป EU มากที่สุด (ภาพที่ 4) โดยมูลค่าการส่งออกของเวียดนามไปยัง EU อยู่ที่ร้อยละ 12.8 ของมูลค่าการส่งออกรวม หรือคิดเป็นร้อยละ 10.8 ของ GDP รองลงมา คือ ฟิลิปปินส์ ซึ่งมูลค่าการส่งออกไปยัง EU อยู่ที่ร้อยละ 11 ของการส่งออกรวม แต่หากพิจารณามิติของการพึ่งพาตลาด EU เทียบกับขนาดเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ พบว่า ไทยและมาเลเซียมีระดับการพึ่งพาตลาด EU สูงกว่าฟิลิปปินส์และอินโดนีเซีย
การประเมินผลกระทบของมาตรการ NTMs ต่อการส่งออกและเศรษฐกิจ พิจารณาจากสัดส่วนการส่งออกสินค้ากลุ่มที่มีความอ่อนไหวต่อมาตรการ NTMs (NTM-sensitive products)4/ ต่อ GDP และต่อมูลค่าการส่งออกรวมของสินค้ากลุ่มนี้ (ภาพที่ 5) พบว่า เวียดนามมีความเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบสูงที่สุด เนื่องจากสัดส่วนการส่งออกสินค้ากลุ่มนี้กว่าร้อยละ 8.8 ต่อ GDP และร้อยละ 22.1 ของมูลค่าการส่งออกสินค้ารวม รองลงมา คือ ไทยและมาเลเซีย ที่มีสัดส่วนการส่งออกสินค้ากลุ่มนี้ต่อ GDP อยู่ที่ร้อยละ 3.3 และร้อยละ 3.8 ตามลำดับ ส่วนฟิลิปปินส์และอินโดนีเซียได้รับผลกระทบน้อยกว่าโดยเปรียบเทียบ
อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาการพึ่งพาตลาด EU พบว่า ฟิลิปปินส์ส่งออกสินค้ากลุ่มที่มีความอ่อนไหวต่อมาตรการ NTMs สูงถึงร้อยละ 88.4 ของการมูลค่าการส่งออกรวมไป EU (ภาพที่ 6) รองลงมาคือ เวียดนามและไทยซึ่งส่งออกสินค้ากลุ่มที่มีความอ่อนไหวต่อมาตรการ NTMs ราวร้อยละ 70-80 ขณะที่มาเลเซียและอินโดนีเซียได้รับผลกระทบน้อยกว่า โดยเปรียบเทียบ นอกจากนี้ ประเทศหลักส่วนใหญ่ (ยกเว้นอินโดนีเซีย) ยังพึ่งพาการส่งออกสินค้าอิเล็กทรอนิกส์และเครื่องจักรไปยัง EU ในสัดส่วนสูงถึงครึ่งหนึ่งของการส่งออกทั้งหมด ทำให้ผลกระทบจากมาตรการ NTMs กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มสินค้านี้เป็นสำคัญ
2.3 ผลกระทบจากมาตรการสิ่งแวดล้อม
เนื่องจาก EU กำหนดมาตรฐานสินค้านำเข้าด้านสิ่งแวดล้อมอย่างเข้มงวด ซึ่งกระทบต่อการส่งออกสินค้าหลักและห่วงโซ่อุปทานในอาเซียน บทความนี้จึงวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการ NTMs ด้านสิ่งแวดล้อมที่สำคัญ ดังนี้
1) การวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (CBAM)
สหภาพยุโรปใช้มาตรการ CBAM เพื่อสร้างความเท่าเทียมระหว่างสินค้านำเข้ากับสินค้าที่ผลิตใน EU ในด้านต้นทุนการจัดการคาร์บอน นอกจากนี้ยังป้องกันการรั่วไหลของคาร์บอนจากการย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่มีมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมต่ำกว่า โดยครอบคลุมสินค้าเป้าหมาย 6 กลุ่ม ได้แก่ เหล็ก อะลูมิเนียม ซีเมนต์ ปุ๋ย การผลิตไฟฟ้า และ การผลิตไฮโดรเจน ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2569 พร้อมแผนจะขยายขอบเขตของมาตรการไปยังกลุ่มสินค้าที่มีการปล่อยคาร์บอนสูงอื่นๆ อย่าง พลาสติก และเคมีภัณฑ์ ในระยะต่อไป
มาตรการนี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อการส่งออกสินค้าที่ปล่อยคาร์บอนสูง โดยเมื่อพิจารณารายสินค้า พบว่ากลุ่มสินค้าโลหะ (HS72-83) น่าจะได้รับผลกระทบมากที่สุด โดยในกลุ่ม 5 ประเทศหลักในอาเซียน ประเทศที่พึ่งพาการส่งออกสินค้าโลหะไปยัง EU สูงที่สุดคือ เวียดนาม (ร้อยละ 18.8 ของมูลค่าการส่งออกสินค้ากลุ่มนี้ทั้งหมด) รองลงมา ได้แก่ มาเลเซีย (ร้อยละ 6.6) ไทย (ร้อยละ 4.3) อินโดนีเซีย (ร้อยละ 3.6) และฟิลิปปินส์ (ร้อยละ 1.2) ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่า เวียดนามเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM มากกว่าประทศอื่นๆ อย่างชัดเจน
นอกจากนี้ มาตรการนี้ยังเพิ่มต้นทุนในการปรับตัวแก่ผู้ส่งออกอีกด้วย ทั้งจากการปรับเปลี่ยนกระบวนการผลิตเพื่อลดการปล่อยคาร์บอน รวมถึงการหันไปนำเข้าเหล็ก/โลหะขั้นกลางที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมทดแทน บ่งชี้ได้โดยดัชนีระดับการเปิดรับผลกระทบทางการค้าโดยรวมจาก CBAM (CBAM Aggregate Trade Exposure Index) ซึ่งประเมินต้นทุนการจัดการคาร์บอนส่วนเพิ่ม (Value of excess carbon payments) ต่อมูลค่าการส่งออกของสินค้าภายใต้มาตรการ CBAM ของแต่ละประเทศ (ภาพที่ 7) ซึ่งค่าที่สูงสะท้อนว่า ประเทศนั้นๆ มีต้นทุนในการจัดการคาร์บอนส่วนเพิ่มสูงและอาจบั่นทอนความสามารถการแข่งขันการส่งออกได้ โดยเมื่อพิจารณากลุ่ม 5 ประเทศหลักในอาเซียน พบว่าอินโดนีเซียมีความเสี่ยงด้านต้นทุนในการปรับตัวตามมาตรการ CBAM สูงที่สุด เนื่องจากอินโดนีเซียมีโครงสร้างอุตสาหกรรมโลหะที่ครอบคลุมตลอดห่วงโซ่การผลิต โดยเฉพาะการผลิตขั้นต้นน้ำอย่างการถลุงแร่ที่มีความเข้มข้นในการปล่อยคาร์บอนสูง
ดังนั้น หากพิจารณาทั้งด้านการพึ่งพาการส่งออกสินค้าที่มีความเสี่ยงจากมาตรการ CBAM และต้นทุนการปรับตัว พบว่า อินโดนีเซียเป็นประเทศที่ได้รับผลกระทบสูงที่สุด เนื่องจากอุตสาหกรรมในประเทศตลอดห่วงโซ่การผลิตมีต้นทุนการปรับตัวสูง รองลงมา คือ เวียดนามซึ่งพึ่งพาการส่งออกกลุ่มสินค้าโลหะค่อนข้างมาก แต่ส่วนใหญ่เป็นโลหะขั้นกลางและสำเร็จรูปทำให้ได้รับผลกระทบด้านต้นทุนการปรับตัวน้อยกว่าอินโดนีเซียโดยเปรียบเทียบ ขณะที่ มาเลเซีย ไทย และฟิลิปปินส์ ได้รับผลกระทบปานกลาง แม้ว่ามาเลเซียจะเป็นผู้ผลิตเหล็กรายสำคัญในภูมิภาค แต่ภาครัฐได้ดำเนินนโยบายส่งเสริมการปรับตัวของอุตสาหกรรมอย่างต่อเนื่อง เพื่อผลักดันการเปลี่ยนผ่านสู่อุตสาหกรรมเหล็กไร้คาร์บอนภายในปี 2593
2) การวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการสินค้าที่ปลอดจากการตัดไม้ทำลายป่า (EUDR)
กฎหมาย EUDR ครอบคลุมสินค้าและผลิตภัณฑ์แปรรูปซึ่งมีความเสี่ยงสูงต่อการตัดไม้ทำลายป่า (Deforestation) ทั้งหมด 7 กลุ่ม ได้แก่ ยางพารา ปาล์มน้ำมัน วัว ไม้ กาแฟ โกโก้ และถั่วเหลือง โดยกำหนดให้สินค้าดังกล่าวต้องไม่มาจากพื้นที่ที่เกี่ยวข้องกับการรุกล้ำพื้นที่ป่า นอกจากนี้ยังต้องมาจากกระบวนการผลิตที่ถูกต้องตามกฎหมายที่ดิน กฎหมายสิ่งแวดล้อม รวมถึงใช้แรงงานอย่างเป็นธรรมอีกด้วย โดยผู้ประกอบการต้องส่งรายงานการตรวจสอบและประเมินสินค้า (Due Diligence) ตามที่ EU กำหนด ทั้งนี้ เมื่อปลายปี 2568 รัฐสภายุโรปได้มีมติเลื่อนการบังคับใช้กฎหมาย EUDR ออกไป 1 ปี สำหรับธุรกิจขนาดใหญ่ จะเริ่มใช้ 30 ธันวาคม 2569 จากเดิมวันที่ 30 ธันวาคม 2568 ขณะที่ธุรกิจขนาดเล็กจะเริ่มบังคับใช้ในวันที่ 30 มิถุนายน 2570 จากเดิมวันที่ 30 มิถุนายน 2569
การเริ่มบังคับใช้ EUDR อย่างเต็มรูปแบบ จะส่งผลกระทบต่อสินค้าส่งออกสำคัญของอาเซียนแตกต่างกันตามโครงสร้างการส่งออกไปยังตลาด EU โดยอินโดนีเซียมีแนวโน้มได้รับผลกระทบมากที่สุด เนื่องจากในปี 2567 อินโดนีเซียพึ่งพาการส่งออกปาล์มน้ำมันและไม้ ราวร้อยละ 18.9 และร้อยละ 5.8 ของมูลค่าการส่งออกรวมไปยัง EU รวมถึงการส่งออกยางพารา โกโก้ และกาแฟด้วย (ตารางที่ 1) ขณะที่มาเลเซียจะได้รับผลกระทบรองลงมา เพราะพึ่งพาตลาด EU ในการส่งออกปาล์มน้ำมัน และยางพารา ประมาณร้อยละ 9.4 และร้อยละ 3.8 ตามลำดับ ส่วนไทยน่าจะได้รับผลกระทบในกลุ่มสินค้ายางพารา เนื่องจาก EU เป็นตลาดส่งออกยางพาราที่สำคัญของไทย โดยไทยส่งออกสินค้ายางพาราไปยัง EU คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 6.9 ของมูลค่าการส่งออกรวม ขณะที่เวียดนามได้รับผลกระทบจากการส่งออกกาแฟไปยัง EU ประมาณร้อยละ 3.9 ส่วนฟิลิปปินส์น่าจะได้รับผลกระทบจำกัดเนื่องจากการส่งออกสินค้าในขอบเขต EUDR อย่างยางพาราและไม้ไปยัง EU มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 0.8 และ 0.9 ตามลำดับ
เมื่อพิจารณาผลกระทบจากมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมของ EU ต่อการส่งออกของกลุ่มประเทศหลักในอาเซียนทั้งจากมาตรการ CBAM และ EUDR (ตารางที่ 1) พบว่า อินโดนีเซียมีแนวโน้มจะได้รับผลกระทบมากที่สุด (High) เนื่องจากมีสัดส่วนการส่งออกสินค้าภายใต้มาตรการทั้ง 2 รวมกันถึงร้อยละ 35.9 ของมูลค่าการส่งออกไปยัง EU โดยเฉพาะสินค้าปาล์มน้ำมันภายใต้มาตรการ EUDR รองลงมา คือ เวียดนามและมาเลเซีย (Moderate-High) โดยเวียดนามมีสัดส่วนมูลค่าการส่งออกโลหะไปยัง EU มากที่สุด ทำให้คาดว่าจะได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM ค่อนข้างมาก สำหรับมาเลเซียจะได้รับผลกระทบจาก EUDR มากกว่า ขณะที่ไทยได้รับผลกระทบในกลุ่มสินค้ายางพาราและโลหะ ส่วนฟิลิปปินส์น่าจะได้รับผลกระทบจากทั้งสองมาตรการจำกัด
สรุประดับผลกระทบ และมาตรการรองรับของ 5 ประเทศหลักในอาเซียน
สำหรับการสรุประดับผลกระทบจากมาตรการ NTMs เราจะนำผลการประเมินทั้ง 3 มิติ ได้แก่ 1) สัดส่วนการพึ่งพาส่งออกในภาพรวมไปยัง EU (Overall export exposure) 2) สัดส่วนสินค้าส่งออกที่ได้รับผลกระทบไปยัง EU (Product-level export exposure) และ 3) ผลกระทบจากมาตรการ CBAM และ EUDR (Specific measure export exposure) มาประกอบการวิเคราะห์ร่วมกัน โดยให้น้ำหนักต่อมิติที่สามต่ำกว่าสองมิติแรก เนื่องจากเป็นมาตรการที่ครอบคลุมเฉพาะสินค้าบางกลุ่ม จึงมีขอบเขตของผลกระทบจำกัดกว่า ทั้งนี้ สามารถสรุปผลการวิเคราะห์ภาพรวมจากทั้ง 3 มิติได้ตามตารางที่ 2
-
กลุ่มประเทศที่ได้รับผลกระทบสูง (High) ได้แก่ เวียดนาม ซึ่งพึ่งพาการส่งออกไปยัง EU ทั้งในภาพรวมและรายกลุ่มสินค้าในสัดส่วนที่สูงกว่าประเทศอื่นๆ
-
กลุ่มประเทศที่ได้รับผลกระทบปานกลางถึงสูง (Moderate – High) ได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย โดยอินโดนีเซียและมาเลเซียได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM และ EUDR ค่อนข้างสูง ขณะที่ไทยได้รับผลกระทบในกลุ่มสินค้ายางพาราและอิเล็กทรอนิกส์เป็นหลัก
-
กลุ่มประเทศที่ได้รับผลกระทบปานกลาง (Moderate) ได้แก่ ฟิลิปปินส์ ซึ่งแม้ว่าจะพึ่งพาการส่งออกสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ไปยัง EU สูง แต่ได้รับผลกระทบจากมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมน้อยกว่าประเทศหลักอื่นๆ โดยเปรียบเทียบ
นอกจากนี้ ภูมิภาคนี้ยังเผชิญกับแนวโน้มมาตรการ NTMs ของประเทศอื่นๆ ที่เข้มข้นขึ้นทั่วโลก ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อต้นทุนสินค้าและกดดันให้ภาคธุรกิจต้องปรับเปลี่ยนกระบวนการผลิตและห่วงโซ่อุปทาน ซึ่งการปรับตัวดังกล่าวต้องอาศัยทรัพยากรและเวลา รวมถึงกลไกสนับสนุนจากภาครัฐในการปรับปรุงกฎระเบียบ และมีมาตรการส่งเสริมที่เอื้อต่อการลงทุนในระยะยาว ภายใต้บริบทดังกล่าว ประเทศหลักในอาเซียนจึงได้เริ่มดำเนินมาตรการหลายด้านเพื่อบรรเทาผลกระทบจากมาตรการ NTMs ต่างๆ และเพิ่มศักยภาพการแข่งขันในเวทีการค้าโลก โดยสรุปตัวอย่างมาตรการได้ตามตารางที่ 3
ในภาพรวม มาตรการของประเทศอาเซียนเพื่อรับมือกับ NTMs สามารถจำแนกเป็น 2 ด้านหลัก ดังนี้
-
มาตรการส่งเสริมการลงทุน ประเทศอาเซียนส่วนใหญ่มีมาตรการส่งเสริมการลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมาย ซึ่งช่วยลดต้นทุนการปรับตัวของภาคธุรกิจและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน แต่ยังจำเป็นต้องกำหนดเงื่อนไขการลงทุนเพิ่มเติมเพื่อส่งเสริมการยกระดับภาคอุตสาหกรรมให้สามารถปรับตัวและสอดคล้องกับมาตรการ NTMs พร้อมกับมาตรฐานสิ่งแวดล้อมของสินค้าเศรษฐกิจสำคัญ โดยอินโดนีเซีย ไทยและมาเลเซียมีมาตรการดึงดูดการลงทุนที่โดดเด่นในภูมิภาค ขณะที่ฟิลิปปินส์ยังมีการให้สิทธิประโยชน์ด้านการลงทุนในระดับจำกัด5/
-
การปรับตัวด้านกฎระเบียบและโครงสร้างพื้นฐานที่เอื้อในการปรับตัว ไทยและมาเลเซียมีความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานและเครื่องมือเชิงนโยบายที่ส่งเสริมการปรับตัวและพัฒนามาตรฐานสินค้าที่ครอบคลุมกว่า ขณะที่เวียดนามและอินโดนีเซียมีจุดเด่นด้านการลงทุนในพลังงานสะอาด ส่วนฟิลิปปินส์จำเป็นต้องเสริมนโยบายสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านโครงสร้างการผลิตเพิ่มเติม
มุมมองวิจัยกรุงศรี
การบังคับใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (NTMs) มีแนวโน้มเข้มงวดขึ้นอย่างต่อเนื่องในประเทศคู่ค้าสำคัญของอาเซียน โดยเฉพาะสหภาพยุโรปและสหรัฐฯ ซึ่งให้ความสำคัญกับประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม ความยั่งยืน และมาตรฐานความปลอดภัยมากขึ้นในการกำหนดนโยบายการค้า ผลกระทบที่เกิดขึ้นจึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการส่งออกสินค้าขั้นสุดท้ายเท่านั้น แต่ยังเชื่อมโยงตลอดทั้งห่วงโซ่การผลิต ตั้งแต่การจัดหาวัตถุดิบ กระบวนการผลิต ไปจนถึงการตรวจสอบย้อนกลับ ทำให้ผู้ประกอบการต้องปรับตัวในหลายระดับพร้อมกัน ส่งผลให้ต้นทุนการส่งออกสินค้าของอาเซียนโดยรวมปรับตัวสูงขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และอาจกลายเป็นความท้าทายเชิงโครงสร้างต่อขีดความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว
ดังนั้น ประเทศหลักในอาเซียนจึงได้เร่งออกมาตรการต่างๆ เพื่อรองรับและบรรเทาผลกระทบจากกับมาตรการ NTMs แต่การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตยังต้องอาศัยกฎระเบียบที่เอื้อต่อการปรับตัว รวมถึงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน เช่น พลังงานสะอาด และการวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีการผลิต ซึ่งจะเป็นกลไกสำคัญในการยกระดับอุตสาหกรรมตลอดห่วงโซ่อุปทาน
นอกจากการปรับตัวในระดับประเทศแล้ว ความร่วมมือในระดับภูมิภาคก็มีความสำคัญเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดมาตรฐานผลิตภัณฑ์ร่วม ตลอดจนการเชื่อมโยงระบบตรวจสอบ เพื่อให้อาเซียนยังรักษาขีดความสามารถการแข่งขันในการส่งออกไปยังสหภาพยุโรปและตลาดส่งออกอื่นๆ ที่คาดว่าจะบังคับใช้มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ท่ามกลางภูมิทัศน์ของเศรษฐกิจโลกสมัยใหม่ที่กระแสโลกาภิวัฒน์ (Globalization) และการค้าเสรีกลายเป็นเรื่องในอดีตไปแล้ว
แหล่งอ้างอิง
Association of Southeast Asian Nations. (2025, November). ASEAN Taxonomy for sustainable finance Version 4 https://www.theacmf.org/images/downloads/pdf/ASEAN%20Taxonomy%20Sustainable%20Finance%20V4_06Nov25.pdf
European Commission (2024) International trade in goods – tariffs, Statistics Explained. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/SEPDF/cache/65103.pdf
UNCTAD (2025a) From non-tariff measures data to impact Guidelines for the analytical pathway from non-tariff measures inventory to trade impact assessment https://unctad.org/system/files/officialdocument/ditctab2025d4_en.pdf
UNCTAD (2018) The unseen impact of non-tariff measures: Insight from a new database https://unctad.org/system/files/official-document/ditctab2018d2_en.pdf
UNCTAD (2024). Making sense of non-tariff measures: A user’s guide to accessing and analysing the data. United Nations publication. https://unctad.org/system/files/official-document/ditctab2024d6_en.pdf
United Nations Environment Programme Finance Initiative. (2025, March). Sustainable finance taxonomies in ASEAN: Towards regional harmonization. https://www.unepfi.org/wordpress/wp-content/uploads/2025/03/Policy_ASEAN-Taxonomies-Comparison.pdf
ภาคผนวก
1/ UNCTAD (2025), Data on Non-tariff measures
2/ สามารถอ่านเพิ่มเติมได้ที่ นับถอยหลังสู่ CBAM: ไทยพร้อมแค่ไหนเมื่ออียูจะเก็บภาษีคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน
3/ อัตราภาษีเทียบเท่าเฉลี่ย (Simple average) ของผู้นำเข้า 40 เขตเศรษฐกิจ รวมสหภาพยุโรป และผู้ส่งออก 200 เขตเศรษฐกิจจำแนกกลุ่มสินค้าตาม ISIC โดยแบ่งออกเป็นสินค้าเกษตร 5 กลุ่ม และสินค้าอุตสาหกรรม 20 กลุ่ม
4/ กลุ่มสินค้าที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการ NTMs สูงมาก (Very High) และสูง (High) ตามภาพที่ 3
5/ สามารถอ่านเพิ่มเติมได้ที่ อาเซียนในฐานะจุดหมายการลงทุนในยุค Trump 2.0: ยืนหยัดหรือเปราะบาง?
