แปรรูปรัฐวิสาหกิจ...กุญแจสำคัญเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจของเวียดนาม

แปรรูปรัฐวิสาหกิจ...กุญแจสำคัญเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจของเวียดนาม

จากปัจจัยแวดล้อมทางเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็ว ผนวกกับแรงผลักดันจากภายในประเทศ ทางการเวียดนามจึงจำเป็นต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น ซึ่งแนวทางสำคัญคือ การส่งเสริมให้ภาคเอกชนมีบทบาทมากขึ้นในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ผ่าน “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” จากปัจจุบันที่มีจำนวนกิจการรัฐวิสาหกิจมากกว่า 2,000 แห่ง และมีมูลค่าสินทรัพย์คิดเป็นสัดส่วนราว 1 ใน 3 ของ GDP วิจัยกรุงศรี ประเมินว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจปี 2016-2020 จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจของเวียดนามผ่านผลเชิงบวกต่างๆ ทั้งการลดค่าใช้จ่ายและภาระหนี้ของภาครัฐ การยกระดับประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ และการมีรายได้จากการแปรรูปมาใช้ในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ นอกจากนี้ ยังมีผลทางอ้อมจากการดึงดูดการลงทุนต่างชาติเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในสาขาธุรกิจการผลิต พลังงาน ก่อสร้าง ค้าปลีก-ค้าส่ง การขนส่ง และธุรกิจในภาคเกษตรกรรม ซึ่งจะยกระดับขีดความสามารถของเวียดนามให้สูงขึ้น ตามลำดับ แม้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในปัจจุบันต้องอาศัยระยะเวลามากตามความซับซ้อนของโครงสร้างองค์กร แต่คาดว่าความสำเร็จจากการแปรรูปครั้งนี้ จะช่วยให้เวียดนามมีโครงสร้างเศรษฐกิจที่เข้มแข็งขึ้นปูทางสู่การเติบโตอย่างยั่งยืนในระยะยาว

ปัจจุบันเวียดนามยังมีรัฐวิสาหกิจเหลืออยู่มากกว่า 2,000 แห่ง

เวียดนามได้เริ่มแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างจริงจังครั้งแรกในปี 1986  ภายใต้การปฏิรูป “Doi Moi” (“โด่ย-เหม่ย”)  ถือเป็นการปฏิรูปครั้งสำคัญที่มุ่งขับเคลื่อนเศรษฐกิจด้วยระบบตลาดมากขึ้น โดยลดการผูกขาดของภาครัฐและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคเอกชน การแปรรูปในระยะแรก (ช่วงปี 1990-1992) ส่วนใหญ่เป็นการแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจขนาดเล็กและเป็นกิจการที่ไม่ใช่สาขาการผลิตที่เป็นยุทธศาสตร์ (non-strategic sectors) ทำให้จำนวนรัฐวิสาหกิจของเวียดนามลดลงมากเกือบครึ่งหนึ่งภายใน 2 ปี จาก 12,000 แห่ง ในปี 1990 เหลือราว 6,500 แห่ง ในปี 1992 หลังจากนั้นการแปรรูปคืบหน้าอย่างค่อยเป็นค่อยไปเนื่องจากกิจการรัฐวิสาหกิจที่เหลือมีขนาดใหญ่และมีความซับซ้อน ทางการเวียดนามจึงใช้วิธีการจัดกลุ่มกิจการรัฐวิสาหกิจที่เหลือ โดยอาศัยแนวคิดการจัดกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ในญี่ปุ่นหรือ Chaebol ของเกาหลีใต้ เพื่อให้ง่ายต่อการบริหารจัดการและแบ่งอำนาจความรับผิดชอบ โดยแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม เรียกว่า General Corporation 90 (GC 90) [1] และ GC 91 [2] โดยแต่ละ GC จะเสนอรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปต่อทางการเวียดนาม ซึ่งทำให้ในช่วงต่อมา (ปี1996-2016) รัฐวิสาหกิจในเวียดนามทยอยลดลงไปอยู่ที่กว่า 2,600 แห่ง ณ สิ้นปี 2016 แต่ยังมีจำนวนมากและมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจสูง โดยมูลค่าสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจดังกล่าวมีสัดส่วนกว่า 1 ใน 3 ของ GDP เวียดนาม (ข้อมูลจากสำนักงานสถิติของเวียดนาม)

การเชื่อมโยงสู่โลก การลงทุนขนาดใหญ่ และภาระการคลัง บ่งชี้ความจำเป็นในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

• หน่วยงานภาครัฐของเวียดนามจำเป็นต้องปรับตัวเพื่อรับมือกับสภาพแวดล้อมเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็ว ปัจจุบันเศรษฐกิจเวียดนามเปิดกว้างและเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจโลกอย่างมาก เห็นได้ชัดจากความเชื่อมโยงทางการค้า โดยสัดส่วนการค้าของเวียดนามเพิ่มขึ้นมาอยู่ในระดับสูงถึงร้อยละ 200 ของ GDP ในปี 2018 จากเพียงร้อยละ 24 ของ GDP ในปี 1986 ซึ่งเป็นปีที่เวียดนามเริ่มเปิดประเทศครั้งแรก จากสภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็วขึ้น การค้าสินค้า บริการ และการไหลเข้า-ออกของเงินทุนระหว่างประเทศที่คล่องตัวมากขึ้น ทำให้เวียดนามต้องเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้พร้อมรองรับความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว
• ความจำเป็นต้องระดมทุนเพื่อใช้จ่ายในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานของประเทศจำนวนมาก การก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานเป็นหนึ่งในเป้าหมายการพัฒนาประเทศของเวียดนามตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจปี 2016-2020 จากการประเมินโดย UNESCAP และธนาคารโลก ชี้ให้เห็นว่าเวียดนามมีความจำเป็นต้องลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อยกระดับความพร้อมของประเทศ เป็นจำนวนราว 23-34 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปี สูงเป็น 2 เท่าของเงินลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา (ปี 2011-2015) (ตารางที่ 1)

• เวียดนามเผชิญภาวะขาดดุลงบประมาณและมีภาระหนี้ภาครัฐในระดับสูง ส่วนหนึ่งเป็นผลจากค่าใช้จ่ายและหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ปัจจุบันเวียดนามมียอดขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยร้อยละ 5.7 ของ GDP (ปี 2013-2017) IMF คาดว่าจะยังคงขาดดุลต่อเนื่องในระดับร้อยละ 4.7 ของ GDP ในปี 2020 ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของทางการที่ไม่เกินร้อยละ 3.5 ของ GDP ภายในปี 2020 (ภาพที่ 3) นอกจากนี้ เวียดนามยังเผชิญปัญหาหนี้ภาครัฐที่อยู่ในระดับสูงและเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจากร้อยละ 50 ของ GDP ในปี 2011 มาอยู่ที่ร้อยละ 61 ของ GDP ในปี 2015 ซึ่งเป็นระดับที่เข้าใกล้เพดานระยะยาวที่ทางการกำหนดไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 65 ของ GDP (ภาพที่ 4) ประเด็นที่น่ากังวล คือ หนี้ของกิจการรัฐวิสาหกิจ ซึ่งอยู่ในรูปของ “หนี้ที่มีรัฐบาลค้ำประกัน (Government Guaranteed Debt)” และหนี้รัฐบาลท้องถิ่น มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 16 ของหนี้ภาครัฐทั้งหมด (ภาพที่ 5) หรือร้อยละ 26 ของ GDP ซึ่งเป็นระดับที่ค่อนข้างสูง เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 15 ของ GDP ในปี 2011 จากการศึกษาของ OECD3/ พบว่า ระดับหนี้ที่มีรัฐบาลค้ำประกันมีความเชื่อมโยงกับการเกิดวิกฤตหนี้ในหลายประเทศยุโรป อาทิ กรีซมีระดับหนี้ที่มีรัฐบาลค้ำประกันเพิ่มขึ้นรวดเร็วแตะระดับร้อยละ 31 ของ GDP ในปี 2011 ที่เกิดวิกฤตหนี้ จากราวร้อยละ 3 ในปี 2009 ทั้งนี้ หากเวียดนามสามารถลดค่าใช้จ่ายและภาระหนี้ที่เกิดขึ้นในส่วนของกิจการรัฐวิสาหกิจได้ จะช่วยลดภาระภาครัฐในส่วนดังกล่าวลงได้

กลไกขับเคลื่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของเวียดนาม

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของเวียดนามมีความชัดเจนมากขึ้นตั้งแต่ปี 2016 โดยรัฐบาลได้แสดงเจตนารมณ์ผ่านการออกกฎระเบียบและข้อกำหนดหลายฉบับ เพื่อเร่งให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของประเทศมีความคืบหน้าสำหรับกฎระเบียบที่สำคัญ อาทิ

• การสื่อสารกับนักลงทุนให้ทราบถึงสาขาเป้าหมายที่ทางการเวียดนามต้องการเร่งแปรรูป โดยเมื่อวันที่ 28 ธันวาคม 2016 รัฐบาลเวียดนามได้ออกคำสั่งนายกรัฐมนตรี หรือ Prime Minister Decision No. 58/2016  ระบุถึงการแบ่งประเภทรัฐวิสาหกิจในเวียดนาม และประกาศรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่ต้องการจะแปรรูป ในแง่หนึ่งสะท้อนถึงแผนการปลดล็อคบทบาทภาครัฐในสาขาธุรกิจต่างๆ ผ่านการเปิดเสรีการลงทุนแก่นักลงทุนทั้งในและต่างประเทศ ให้เข้ามาถือหุ้นได้มากขึ้น อีกด้านยังสะท้อนถึงความชัดเจนและความมุ่งมั่นในการแปรรูป ทั้งนี้ จากรัฐวิสาหกิจทั้งหมด 240 กิจการ ซึ่งยังไม่เคยผ่านการแปรรูปมาก่อน ในจำนวนนี้มีรัฐวิสาหกิจถึง 106 ที่รัฐบาลจะลดการถือครองหุ้นให้เหลือไม่ถึง 50% ภายในปี 2020 (ตารางที่ 2 และ 3)

• การกำหนดเป้าหมายและสัดส่วนการถอนการถือครองหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่ผ่านการแปรรูปแล้วอย่างชัดเจน เมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 2017 รัฐบาลเวียดนามได้ออกคำสั่งนายกรัฐมนตรี หรือ Prime Minister Decision No. 1232/2017  โดยระบุรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลมีแผนจะถอนการถือครองหุ้นเพิ่มเติมอีก 406 กิจการ [4] (ภาพที่ 7) และประกาศจำนวนกิจการเป้าหมายที่จะถอนการถือครองหุ้นในแต่ละปี ทำให้นักลงทุนสามารถประเมินและวางแผนการลงทุนในกิจการที่สนใจได้อย่างมีระบบและเกิดประสิทธิภาพมากขึ้น

• กฎระเบียบสำคัญที่ช่วยสร้างกลไกการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งนี้ให้เป็นสากล น่าเชื่อถือ และมีความหลากหลายมากขึ้น เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2017 รัฐบาลเวียดนามได้ออกกฤษฎีกา Decree No.126/2017  ระบุแนวทางและกระบวนการในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และแนวทางในการกำหนดราคาหลักทรัพย์ (Book building) ของรัฐวิสาหกิจเพื่อใช้ในการแปรรูปโดยการกระจายหุ้นต่อไป ซึ่งจะส่งผลดีในการสร้างความเชื่อมั่นแก่นักลงทุน และยังสร้างความเสมอภาคแก่นักลงทุนในการลงทุนผ่านการกระจายหุ้นของรัฐวิสาหกิจ

ด้วยรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบันส่วนใหญ่มีขนาดใหญ่ทั้งในแง่มูลค่าสินทรัพย์และจำนวนกิจการในเครือ ทำให้การแปรรูปจำเป็นต้องอาศัยกลไกที่น่าเชื่อถือและได้รับการยอมรับจากนักลงทุนเข้ามาช่วย เพื่อให้การแปรรูปเป็นไปโดยสะดวกและสามารถดึงดูดการลงทุนได้ตามเป้าหมาย ทั้งนี้ ทางการเวียดนามได้เพิ่มทางเลือกการแปรรูปให้สามารถดำเนินการผ่านการกระจายหุ้น (Equitization) โดย 1) ขายหุ้นบางส่วน และ/หรือ 2) ออกหุ้นที่เสนอขายแก่ประชาชนทั่วไปเป็นครั้งแรก (Initial Public Offerings: IPOs) เพิ่มเติมจากการแปรรูปในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งมีทางเลือกเพียงการถอนการถือครองหุ้นของรัฐบาล การยุบ และการควบรวมระหว่างกิจการรัฐวิสาหกิจด้วยกันเท่านั้น

ทั้งนี้ เพื่อให้การกระจายหุ้นของรัฐวิสาหกิจมีแผนและกำหนดเวลาชัดเจน ทางการเวียดนามได้กำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่จำนวน 127 กิจการที่มีแผนการแปรรูปด้วยการกระจายหุ้นผ่านการออก IPOs ระหว่างปี 2016-2020 โดยมีการกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะออก IPOs ในแต่ละปีอย่างชัดเจน (อ้างอิงตาม Official Letter No.991/TTg-DMDN ลงวันที่ 10 กรกฎาคม 2017)

การเปิดเสรีการค้าและการลงทุนช่วยผลักดันและเกื้อหนุนความสำเร็จในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

นับตั้งแต่การปฏิรูป Doi-Moi จนถึง ณ สิ้นไตรมาสแรกของปี 2019 เวียดนามมีความตกลง FTA ที่ลงนามและมีผลบังคับใช้แล้วรวม 10 ฉบับ (ตารางที่ 4) ในจำนวนนี้เป็นความตกลง FTA ที่มีมาตรฐานสูงที่มีผลบังคับใช้แล้ว 1 ฉบับ คือ ความตกลงที่ครอบคลุมและก้าวหน้าสำหรับหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Comprehensive and Progressive Agreement of Trans-Pacific Partnership: CPTPP) ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 30 ธันวาคม 2018

นอกจากนี้ เวียดนามยังมี FTA ที่มีมาตรฐานสูงกำลังจะมีผลบังคับใช้อีก 1 ฉบับ คือ ความตกลงการค้าเสรีระหว่างเวียดนามและสหภาพยุโรป (Vietnam-European Union FTA: EVFTA) โดยเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2019 เวียดนามและสหภาพยุโรปได้ลงนาม EVFTA อย่างเป็นทางการ และรัฐสภายุโรปคาดว่าความตกลงดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้ได้ภายในปี 2019 หรืออย่างช้าต้นปี 2020  อีกทั้งยังอยู่ระหว่างเจรจาความตกลงพันธมิตรทางการค้าระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP) ซึ่งเป็นอีกหนึ่ง FTA ที่มีมาตรฐานสูงเช่นกัน โดยมีประเทศภายใต้กรอบเจรจารวม 16 ประเทศ (ครอบคลุมสมาชิกอาเซียน 10 ประเทศ รวมทั้ง จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์) โดยที่ประชุมผู้นำอาเซียนเห็นพ้องว่าจะเร่งสรุปผลการเจรจาได้ราวเดือนพฤศจิกายน 2019

การเปิดเสรีด้านการลงทุนหนุนให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีโอกาสประสบความสำเร็จมากขึ้น นับตั้งแต่เวียดนามเข้าเป็นสมาชิก WTO ในปี 2007 เป็นต้นมา เวียดนามได้ทยอยเปิดเสรีการลงทุนอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้สาขาธุรกิจต่างๆ เปิดกว้างมากขึ้น จนกระทั่งเปิดเสรีเต็มรูปแบบ (นักลงทุนต่างชาติลงทุนได้ 100% ของจำนวนหุ้นทั้งหมด) ในหลายสาขา อาทิ อุตสาหกรรมการผลิตต่างๆ การผลิตพลังงานไฟฟ้า รวมถึงธุรกิจบริการ เช่น ก่อสร้าง การขนส่งทางน้ำ และค้าปลีก-ค้าส่ง เป็นต้น (ตารางที่ 5) ดังนั้น ระดับการเปิดรับการลงทุนจากต่างชาติที่สูงขึ้น เป็นการลดข้อจำกัดการลงทุนจากต่างชาติที่สำคัญ ซึ่งเป็นโอกาสให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสาขาเหล่านี้สามารถดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติเข้ามามากขึ้นตามไปด้วย ต่างจากช่วงก่อนหน้านี้ที่สภาพแวดล้อมเหล่านี้ยังไม่เอื้ออำนวยเท่าที่ควร

จากตารางที่ 5 แสดงถึงระดับการเปิดเสรีด้านการลงทุนในปัจจุบันที่เวียดนามอนุญาตแก่นักลงทุนทั่วไปเทียบกับนักลงทุนจากประเทศสมาชิกภายใต้ความตกลงการค้าเสรีอาเซียน (ASEAN FTA) และความตกลงการค้าเสรีเวียดนาม-สหภาพยุโรป (EVFTA) จะเห็นว่า สาขาธุรกิจที่ทางการเวียดนามมุ่งแปรรูปรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่เป็นสาขาที่มีการเปิดรับการลงทุนจากต่างชาติในระดับค่อนข้างสูงอยู่แล้ว เช่น ธุรกิจค้าปลีก-ค้าส่ง ที่เวียดนามเปิดเสรีให้นักลงทุนต่างชาติถือหุ้นได้สูงสุดร้อยละ 100 ของจำนวนหุ้นทั้งหมดเมื่อปี 2009 และผ่อนคลายเงื่อนไขด้านการลงทุนเพิ่มเติมในปี 2016 นอกจากนี้ เวียดนามยังเปิดกว้างให้นักลงทุนจากประเทศสมาชิก FTA สามารถลงทุน/ถือหุ้นได้ในสัดส่วนสูงกว่านักลงทุนทั่วไป ตัวอย่างเช่น ภายใต้ความตกลงการค้าเสรีอาเซียน เวียดนามเปิดกว้างให้นักลงทุนจากประเทศสมาชิกอาเซียนสามารถถือหุ้นในธุรกิจประกันภัยได้สูงสุดร้อยละ 100 ของจำนวนหุ้นทั้งหมด (เทียบกับนักลงทุนทั่วไปสามารถลงทุนได้สูงสุดไม่เกินร้อยละ 49) สำหรับความตกลงการค้าเสรีเวียดนาม-สหภาพยุโรป นักลงทุนจากประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปสามารถถือหุ้นในธุรกิจบริการขนส่งทางทะเลได้สูงสุดร้อยละ 70 ของจำนวนหุ้นทั้งหมด (เทียบกับนักลงทุนทั่วไปสามารถลงทุนได้ไม่เกินร้อยละ 49) และในธุรกิจโทรคมนาคมได้สูงสุดร้อยละ 75 ของจำนวนหุ้นทั้งหมด (เทียบกับนักลงทุนทั่วไปสามารถลงทุนได้ไม่เกินร้อยละ 65-70) เป็นต้น

ด้วยสภาพแวดล้อมด้านการลงทุนที่เปิดกว้างและการผ่อนคลายระเบียบด้านการลงทุนอย่างต่อเนื่อง รวมถึงจุดแข็งสำคัญคือ กิจการรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มักจะเป็นผู้ผูกขาดหรือผู้นำตลาดในเวียดนาม [5] (อาทิ ธุรกิจน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ) ประกอบกับภาวะเศรษฐกิจของเวียดนามที่มีแนวโน้มขยายตัวสูง ปัจจัยบวกเหล่านี้ไม่เพียงแต่จะช่วยดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ แต่ยังเอื้อให้เวียดนามมีโอกาสมากขึ้นในการบรรลุเป้าหมายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ช่วยเสริมฐานะการคลัง ยกระดับประสิทธิภาพการผลิต และพัฒนาตลาดทุน

• ฐานะการคลังมีแนวโน้มดีขึ้น มีเงินทุนเพื่อการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน
  • การแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งนี้ ทางการเวียดนามได้กำหนดเป้าหมายที่จะลดจำนวนรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลถือหุ้นเต็มจำนวน (100%) เหลือ 103 กิจการ จากทั้งหมด 240 กิจการภายใต้แผนการแปรรูปส่วนกิจการที่เหลือจะถูกปรับโครงสร้างและกระจายหุ้นออกไป (ตาม Decision No.58/2016) นั่นคือ หากการแปรรูปสำเร็จตามเป้าหมาย รัฐบาลเวียดนามจะสามารถลดค่าใช้จ่ายและภาระหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูป อีกทั้งยังทำให้มีรายได้จากการแปรรูปซึ่งช่วยชดเชยการขาดดุลการคลัง ส่งผลให้ฐานะการคลังของเวียดนามมีความเข้มแข็งมากขึ้นตามลำดับ
  • ทางการเวียดนามประเมินว่าแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งนี้จะก่อให้เกิดรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นจำนวนรวม 250 ล้านล้านด่อง (เฉลี่ย 50 ล้านล้านด่องต่อปี คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 5 ของงบประมาณปี 2016 ที่เริ่มแผนแปรรูปรัฐวิสาหกิจ) ซึ่งจะสามารถชดเชยรายจ่ายได้ราวร้อยละ 6.5-9.5 ของเงินลงทุนของรัฐบาลโดยเฉลี่ยต่อปี (ตัวเลขจากการคำนวณโดยวิจัยกรุงศรี) 

• การแปรรูปหนุนบทบาทภาคเอกชนและช่วยยกระดับประสิทธิภาพการผลิต 
  • ภาคเอกชนมีบทบาทมากขึ้นในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตั้งแต่ปี 1986 เป็นต้นมา พบว่า สัดส่วนการลงทุนภาครัฐทยอยลดลง (ภาพที่ 9) ขณะที่การลงทุนภาคเอกชนมีบทบาทเพิ่มขึ้น (ส่วนใหญ่เป็นการลงทุนจากต่างประเทศเป็นหลัก) น่าสังเกตว่า ในช่วงปี 1986-1992 การลงทุนโดยเอกชนเพิ่มขึ้นรวดเร็วจากสัดส่วนร้อยละ 4 ของ GDP ในปี 1986 เป็นร้อยละ 15 ของ GDP ในปี 1992 สอดคล้องกับความคืบหน้าในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจช่วงดังกล่าว ขณะที่ในช่วงปี 2007-2016 สัดส่วนการลงทุนโดยเอกชนกลับชะลอลงตามความล่าช้าของการแปรรูปในช่วงนั้นเช่นกัน โดยสัดส่วนลดลงจากร้อยละ 27 ของ GDP เป็นร้อยละ 20 ของ GDP ในปี 2016 
  • การแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังช่วยให้รัฐวิสาหกิจปรับปรุงผลิตภาพและประสิทธิภาพการผลิต งานวิจัยของ Thanh Hong Nguyen (2016) [6]  ที่ศึกษาการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเวียดนามในช่วงปี 2002-2011 ของสาขาการผลิตใน 24 สาขาการผลิต พบว่า (i) ผลิตภาพการผลิตและประสิทธิภาพการผลิตของรัฐวิสาหกิจเวียดนามค่อนข้างแตกต่างกันในแต่ละสาขา โดยสาขาการผลิตที่มีผลิตภาพการผลิตโดยรวม (Total Factor Productivity: TFP) สูงสุดคือ สาขาเครื่องดื่ม ส่วนสาขาการผลิตที่มี TFP ต่ำสุด คือ สาขาการผลิตอุปกรณ์ด้านการขนส่ง (ตารางที่ 7) (ii) ผลิตภาพการผลิตของรัฐวิสาหกิจจะเพิ่มขึ้นหลังแปรรูปสำเร็จ โดยงานวิจัยดังกล่าว พบว่า รัฐวิสาหกิจที่ผ่านการแปรรูปแล้ว จะมีผลิตภาพการผลิตเพิ่มขึ้นในอัตราเฉลี่ยร้อยละ 2.99 ต่อปี กล่าวคือ รัฐวิสาหกิจที่ผ่านการแปรรูปจะมีผลิตภาพสูงกว่าโดยเปรียบเทียบกับก่อนแปรรูป (iii) การเพิ่มขึ้นของผลิตภาพการผลิตของกิจการเพื่อส่งออกมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับการแปรรูปอย่างมีนัยสำคัญ

• การแปรรูปหนุนการออก IPOs ของเวียดนามสูงสุดในอาเซียน
  • การแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วยวิธีการกระจายหุ้นช่วยให้ตลาดหลักทรัพย์เติบโตอย่างรวดเร็ว ในปี 2018 เวียดนามสามารถออก IPOs เป็นมูลค่า 2.6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในจำนวนนี้กว่าครึ่งหนึ่งเป็นการออก IPOs ตามแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (ตารางที่ 8) ส่งผลให้เวียดนามเป็นประเทศที่มีมูลค่าการออก IPOs สูงสุดเป็นอันดับ 1 ของอาเซียน สำหรับปี 2019 คาดว่าจะมีรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ดำเนินการออก IPOs อาทิ Vietnam Posts and Telecommunications Group (VNPT), EVN Genco 1 and 2, Agribank, และ MobiFone (Source: Global Finance Magazine, Vietnam Investment Review, EY) ทั้งนี้ Baker McKenzie ร่วมกับ Oxford Economics ประเมินว่า ด้วยแรงหนุนจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การออก IPOs ของเวียดนามในช่วงปี 2019-2021 จะยังคงมีมูลค่าสูงสุดในภูมิภาคนี้ที่ราว 3.5-4.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปี (ตารางที่ 9)
  • เป็นที่น่าสังเกตว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังช่วยพัฒนาตลาดทุน ภาพที่ 11 แสดงให้เห็นว่า มูลค่าตลาดหลักทรัพย์ตามราคาตลาด (Stock Market Capitalization) ของเวียดนามเพิ่มขึ้นรวดเร็วเกือบเท่าตัวในช่วง 5 ปี จากร้อยละ 21.2 ของ GDP ในปี 2013 เป็นร้อยละ 40.4 ของ GDP ในปี 2017 นอกจากนี้ มูลค่าตลาดหลักทรัพย์ของเวียดนามเริ่มสูงใกล้เคียงกับตลาดหลักทรัพย์ในอินโดนีเซีย (ภาพที่ 11) ในระยะนับจากนี้ หากทางการเวียดนามสามารถผลักดันให้รัฐวิสาหกิจสามารถออก IPOs ได้เพิ่มขึ้น จะช่วยเสริมการเติบโตของตลาดทุนของเวียดนามให้โดดเด่นต่อไป และมีโอกาสแซงหน้าอินโดนีเซียในไม่กี่ปีข้างหน้าได้

​

 

ประสบการณ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของหลายประเทศ ชี้ผลบวกต่อเศรษฐกิจโดยรวม

การที่เวียดนามเร่งแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ส่วนหนึ่งเพื่อให้ฐานะการคลังเข้มแข็งมากขึ้น เนื่องจากในปัจจุบันมีกิจการรัฐวิสาหกิจอยู่จำนวนมาก ประกอบกับหนี้ของรัฐวิสาหกิจเป็นส่วนหนึ่งของหนี้ภาครัฐที่กำลังเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจนมีสัดส่วนสูงถึงราวร้อยละ 60 ของ GDP ซึ่งสร้างปัญหาทางการคลังในอนาคตได้ จากการศึกษาของธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) [7] พบว่า รัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐาน สาธารณูปโภค บริการคมนาคม และการผลิตอุตสาหกรรมหนักของประเทศ มักพึ่งพางบประมาณของรัฐเป็นหลัก และก่อให้เกิดหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPLs) แก่ธนาคารและสถาบันการเงินของรัฐตามไปด้วย ที่ผ่านมา หนี้ของรัฐวิสาหกิจยังมีส่วนสำคัญในการเกิดวิกฤตทางการคลังและวิกฤตเศรษฐกิจในหลายประเทศ อาทิ วิกฤตหนี้สาธารณะในฟิลิปปินส์ ตุรกี และประเทศในอเมริกาใต้ ความกังวลในประเด็นดังกล่าวได้นำไปสู่การเรียกร้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและปรับโครงสร้างหนี้อย่างจริงจังมากขึ้นตั้งแต่ราวทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา และมีการนำเสนอแนวทางแก้ไขที่หลากหลาย อาทิ แนวทางของ Baker Plan [8] (ปี 1985-1989) และ Brady Plan [9](ปี 1990-1994) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลังจากวิกฤตการเงินเอเชียในปี 1997 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) เรียกร้องให้ประเทศต่างๆ ดำเนินการปฏิรูปที่ครอบคลุมทั้งการปฏิรูปทางการเงิน และการปฏิรูปธุรกิจเพื่อเน้นความโปร่งใส ประสิทธิภาพ รวมถึงการแข่งขันในตลาด ส่งผลให้มีการผลักดันการปฏิรูปและแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วย

ทั้งนี้ สาขาที่ทางการเวียดนามมุ่งแปรรูปภายใต้แผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจปี 2016-2020 (ตารางที่ 2) ส่วนใหญ่อยู่ในสาขาโครงสร้างพื้นฐาน การผลิตและบริการ และการผลิตปิโตรเลียมและทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเป็นสาขาที่พึ่งพางบประมาณภาครัฐค่อนข้างมาก จากประสบการณ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสาขาดังกล่าวของหลายประเทศพบว่าส่งผลบวกหลายประการ อาทิ

• สาขาโครงสร้างพื้นฐาน จากการศึกษาของ ADB [10] พบว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจและธุรกิจในแง่มุมต่างๆ ดังนี้ 1) นำไปสู่การเพิ่มขึ้นของผลิตภาพการผลิต (Productivity) และเพิ่มประสิทธิผลในการจัดการด้านต้นทุน (Cost-effectiveness) อีกทั้งยังตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคและธุรกิจมากขึ้น รวมถึงสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ ขึ้น 2) การแปรรูปช่วยให้เพิ่มการลงทุนภาคเอกชนในสาขาโครงสร้างพื้นฐานอย่างมีนัยสำคัญ จากข้อมูลของธนาคารโลก [11] พบว่า ในช่วงปี 1990-2017 ประเทศกำลังพัฒนามีการลงทุนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานโดยภาคเอกชนเป็นจำนวนกว่า 7,200 โครงการ คิดเป็นมูลค่าประมาณ 2.6 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ 3) ช่วยยกระดับคุณภาพและการเข้าถึงบริการกิจการรัฐวิสาหกิจที่มีการแปรรูป
• สาขาการผลิตและบริการ มักเป็นกลุ่มแรกๆ ที่ได้รับการแปรรูปเพื่อให้เศรษฐกิจเปิดรับการค้าและการแข่งขันได้มากขึ้น ในกรณีสหภาพโซเวียต ยุโรปกลางและตะวันออก และอเมริกาใต้ รัฐวิสาหกิจในสาขาการผลิตซิเมนต์ เบียร์ และยาสูบ ดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติอย่างมาก
• สาขาการผลิตปิโตรเลียมและทรัพยากรธรรมชาติ ช่วยในการพัฒนาอุตสาหกรรมพลังงานและเกิดความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศ
• สาขาการเงิน มีส่วนช่วยพัฒนาตลาดทุน โดยทำให้ตลาดทุนเติบโตและมีความลึกมากขึ้น เนื่องจากประเทศกำลังพัฒนาอาศัยกลไกการแปรรูปรัฐวิสาหกิจผ่านการออก IPOs

การศึกษาของ ADB [12]  ชี้ให้เห็นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศกำลังพัฒนายังช่วยบรรเทาความเสี่ยงหรือป้องกันผลกระทบเชิงลบในหลายด้าน อาทิ 1) ช่วยป้องกันผลกระทบจากความล้มเหลวทางการเมืองและสังคม 2) ช่วยป้องกันหรือชะลอการเกิดวิกฤตหนี้จากภาระหนี้สูงของรัฐวิสาหกิจ และ 3) ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการจัดการด้านต้นทุนของอุตสาหกรรม โดยเฉพาะการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีผลิตภาพต่ำและมีบทบาทนำในธุรกิจนั้นๆ นอกจากนี้ การศึกษาของ Xiaobing Huang [13] ของจีน ยังพบว่า รัฐวิสาหกิจในจีนที่ได้รับการปฏิรูป (ครอบคลุมถึงการแปรรูป) จะมีผลิตภาพการผลิตเพิ่มขึ้นจากการจัดสรรทรัพยากรที่ดีขึ้น ซึ่งจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจโดยรวม

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังเป็นแนวทางที่ได้รับการยอมรับว่าจะช่วยพัฒนาประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ จากโครงการ Pacific Private Sector Development Initiative (PSDI) ที่จัดตั้งโดย ADB เพื่อช่วยประเทศในภูมิภาคแปซิฟิกยกระดับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจผ่านกระบวนการแปรรูปการปฏิรูปนโยบาย และปรับโครงสร้างองค์กร ส่งผลให้เกิดการลงทุนภาคเอกชน การสร้างงาน การเพิ่มระดับการแข่งขันในระบบเศรษฐกิจ และเอื้อให้เกิดกลไกการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

เศรษฐกิจเวียดนามยุคใหม่นำโดยภาคเอกชน หนุนการเติบโตที่ยั่งยืน 

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของเวียดนามเกิดขึ้นจากแรงผลักดันหลายด้านทั้งความจำเป็นในการปรับตัวเพื่อรองรับสภาพแวดล้อมเศรษฐกิจโลกที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและความจำเป็นในการสร้างความเข้มแข็งทางการคลังภายในประเทศ สิ่งดังกล่าวเมื่อประกอบกับกลไกการขับเคลื่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีการวางแนวทางและมีกฎระเบียบรองรับชัดเจนคาดว่าจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน ทำให้การเดินหน้าแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีความคืบหน้า ยิ่งไปกว่านั้น การเปิดเสรีการค้าและการลงทุนนับเป็นอีกปัจจัยที่ช่วยดึงดูดการลงทุนต่างชาติและมีส่วนเกื้อหนุนความสำเร็จในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

สำหรับประเด็นท้าทายสำคัญที่อาจทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจล่าช้า คือ ปัจจัยด้านขนาดและความซับซ้อนของโครงสร้างกิจการ เนื่องด้วยรัฐวิสาหกิจที่เป็นเป้าหมายในการแปรรูปนั้น หลายกิจการเป็นกิจการขนาดใหญ่ มีความซับซ้อนเชิงโครงสร้างและขอบเขตความรับผิดชอบ ทำให้ต้องอาศัยเวลาในกระบวนการแปรรูปยาวนานกว่าที่ทางการเวียดนามคาดไว้ อาทิ การกำหนดเวลาให้รัฐวิสาหกิจดำเนินการออกและขาย IPOs ให้แล้วเสร็จในระยะเวลา 6 เดือน ซึ่งมีความยากลำบากในทางปฏิบัติ เนื่องจากมีขั้นตอนและกระบวนการที่เกี่ยวข้องมากมาย นอกจากนี้ ปัจจัยความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจโลก อาทิ ประเด็นการปกป้องทางการค้าและความผันผวนของตลาดเงิน อาจส่งผลให้นักลงทุนต่างชาติชะลอการตัดสินใจลงทุนออกไป และทำให้การแปรรูปล่าช้าได้

แม้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในปัจจุบันอาจต้องอาศัยระยะเวลามากตามความซับซ้อนของโครงสร้างองค์กรและอาจต้องเผชิญประเด็นท้าทายอื่นๆ แต่คาดว่าความสำเร็จจากการแปรรูปครั้งนี้จะทำให้ก้าวต่อไปของเวียดนามมีโมเดลการขับเคลื่อนเศรษฐกิจรูปแบบใหม่ที่นำโดยภาคเอกชน ซึ่งจะช่วยสร้างผลเชิงบวกต่อเศรษฐกิจหลายด้าน อันได้แก่  1) เพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจที่เข้าสู่การแปรรูปซึ่งส่วนใหญ่เป็นกิจการที่มีความสำคัญต่อประเทศ  2) เพิ่มความมั่นคงทางการคลัง โดยลดการใช้จ่ายภาครัฐและลดภาระหนี้ภาครัฐ รวมทั้งการนำรายได้จากการแปรรูปส่วนหนึ่งมาใช้ในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ 3) ช่วยพัฒนาตลาดทุนให้เติบโตต่อเนื่องผ่านการออก IPOs ที่มีมูลค่าสูงเป็นอันดับต้นๆ ในภูมิภาค และ 4) ช่วยดึงดูดการลงทุนต่างประเทศ โดยเฉพาะในสาขาการผลิตเพื่อการส่งออก ธุรกิจในภาคเกษตรกรรรม การผลิตพลังงานไฟฟ้า รวมถึงธุรกิจบริการ อาทิค้าปลีก-ค้าส่ง ก่อสร้าง การขนส่ง และโทรคมนาคม ทั้งนี้ ผลเชิงบวกดังกล่าวจะช่วยให้เวียดนามมีโครงสร้างเศรษฐกิจที่เข้มแข็งขึ้นผ่านการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและการยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันในหลายสาขา ปูทางไปสู่การเติบโตอย่างยั่งยืนของประเทศในระยะยาว
 

1/   GC 90 หมายถึงกลุ่มรัฐวิสาหกิจที่ถูกกำหนดขึ้นให้อยู่ภายใต้อำนาจบริหารของกระทรวงหรือคณะกรรมการประชาชนซึ่งมีอำนาจบริหารงานภายในท้องถิ่น โดยกลุ่มรัฐวิสาหกิจดังกล่าวต้องมีทุนขั้นต่ำไม่เกิน 1 ล้านล้านด่อง (ตามคำสั่ง Decree No. 90/TTg ลงวันที่ 7 มีนาคม 1994)
2/    GC 91 หมายถึงกลุ่มรัฐวิสาหกิจที่ถูกกำหนดขึ้นให้อยู่ภายใต้อำนาจบริหารของกระทรวง โดยกลุ่มรัฐวิสาหกิจดังกล่าวต้องมีทุนขั้นต่ำมากกว่า 1 ล้านล้านด่อง (ตามคำสั่ง Decree No. 91/TTg ลงวันที่ 7 มีนาคม 1994)
3/ OECD Economic Department Working Papers No.1228      “Government Debt Indicators: Understanding the Data”,     OECD, 29 June 2015. 
4/ รัฐวิสาหกิจ 406 กิจการดังกล่าวเป็นกิจการที่เคยได้รับการแปรรูปมาแล้ว แต่ยังมีสัดส่วน    การถือครองหุ้นโดยรัฐในระดับสูง   
5/  สาขาธุรกิจที่กิจการรัฐวิสาหกิจของเวียดนามมีบทบาทผู้นำตลาด ที่สำคัญ อาทิ ธุรกิจน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ (กิจการรัฐวิสาหกิจครองส่วนแบ่งไม่ต่ำกว่าร้อยละ 86 ของตลาดน้ำมันเชื้อเพลิงในเวียดนาม) ธุรกิจธนาคาร (ร้อยละ 45 ของสินทรัพย์รวมในระบบธนาคารเวียดนาม) และธุรกิจผลิตพลังงาน (ร้อยละ 60 ของกำลังการผลิตติดตั้งทั้งหมดของประเทศ) (Source: EMIS, BMI, FitchSolutions) 
6/ Thanh Hong Nguyen. “Vietnam State-owned Enterprise (SOE) Reform: A productivity and     efficiency perspective”. University of Queensland. 2016.
7/ ADB. “State-owned Enterprise Engagement and Reform” (Linked Document). November 2018. 
8/ Baker Plan คือแนวทางที่ถูกเสนอโดย James Baker รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสหรัฐฯ ในปี 1985 เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตหนี้  โดยมีหลักการให้ประเทศลูกหนี้ดำเนินการแปรรูปควบคู่ไปกับการเปิดเสรีการค้าและการลงทุน ซึ่งแนวทางดังกล่าวมุ่งเน้นเป้าหมาย การพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาวมากกว่าการสร้างเสถียรภาพดุลการชำระเงินระหว่างประเทศในระยะสั้น
9/ Brady Plan คือแนวทางที่ถูกเสนอโดย Nicholas Brady ซึ่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในปี 1989 โดยมีหลักการลดหนี้ของ  ธนาคารพาณิชย์ โดยให้ธนาคารพาณิชย์สามารถแปลงหนี้เก่าของประเทศกำลังพัฒนาไปเป็นตราสารหนี้ใหม่ และอนุญาตให้ลบหนี้ ออกจากงบดุลได้ เรียกว่า Brady Bonds
10/ ibid.
11/ World Bank’s Private Participation in Infrastructure (PPI) Database.
12/ ibid.
13/ Xiaobing Huang. “Reform of State-Owned Enterprises and Productivity Growth in China”, Crawford School of Public       Policy. 2019.